HISTÓRICO DA DÍVIDA DOS
ESTADOS
O cálculo da dívida entre os Estados e a União é
tema de constantes divergências. Neste mês de abril, dois novos fatos em curso
poderão alterar drasticamente o modelo atual.
O saldo devedor da dívida de Mato Grosso do Sul teve
uma expressiva evolução desde 1998, conforme pode ser visto no gráfico (1). Com
um valor presente em torno de R$ 7 bilhões
(Janeiro de 2016 – Fonte:Banco Central).
Em 2015, o
dispêndio para pagamento da dívida teve uma média mensal próxima de R$ 78
milhões, e um total acumulado de R$ 942 milhões, segundo relatório resumido da
execução orçamentária presente no Portal Transparência do Estado.
O esforço de pagamento obteve pouco impacto sobre o
saldo devedor, evidenciando a complexidade e importância da revisão do cálculo,
que acarreta uma série de externalidades negativas. Onde o modelo atual
proporciona apenas abate de parte dos juros gerados, agravado por um cenário
econômico de retração da economia aliado a juros altos.
Gráfico 01:
Evolução do Saldo devedor MS da Dívida contratual interna junto ao Tesouro
Nacional e ao Sistema Financeiro Nacional. Administração direta e indireta.
Fonte:
Bacen. Elaboração do Observatório Econômico SINDIFISCAL-MS
A tabela 01, a seguir,
demonstra a evolução da Dívida Consolidada Líquida do Estado de Mato Grosso do
Sul, juntamente com a Receita Corrente Líquida. Exigência da Resolução nº 40,
de 20/12/2001 – Senado Federal. Em que os Estados devem buscar uma relação
(DCL/RCL) menor que 2,0.
Tabela 01: Evolução da DCL e RL - Mato
Grosso do Sul
DATA
|
DCL*
|
RCL**
|
DCL/RCL
|
31/12/00
|
4.133.669
|
1.335.384
|
3,10
|
31/12/01
|
4.507.029
|
1.531.786
|
2,94
|
31/12/02
|
5.450.997
|
1.756.433
|
3,10
|
31/12/03
|
5.662.201
|
2.123.550
|
2,67
|
31/12/04
|
6.001.254
|
2.579.044
|
2,33
|
31/12/05
|
6.117.359
|
3.041.883
|
2,01
|
31/12/06
|
6.207.989
|
3.427.592
|
1,81
|
31/12/07
|
5.829.442
|
3.930.957
|
1,48
|
31/12/08
|
5.567.198
|
4.829.848
|
1,15
|
31/12/09
|
5.602.766
|
4.886.919
|
1,15
|
31/12/10
|
6.213.168
|
5.189.065
|
1,20
|
31/12/11
|
6.781.344
|
5.993.642
|
1,13
|
31/12/12
|
6.955.693
|
6.599.714
|
1,05
|
31/12/13
|
7.350.753
|
7.178.005
|
1,02
|
31/12/14
|
7.949.594
|
8.095.589
|
0,98
|
30/4/15
|
7.654.768
|
8.126.449
|
0,94
|
Fonte: Tesouro Nacional. Elaborado pelo
Observatório Econômico SINDIFISCAL – MS
*DCL – Dívida
Consolidada Líquida
**RCL – Receita
Corrente Líquida
O histórico da dívida teve
inicio em 1997, quando a União promoveu uma reforma fiscal de âmbito nacional, ocasionando
um refinanciamento das dívidas dos Estados contraídas com instituições
financeiras privadas, em que a União assumiu tais dívidas e pactuou com os
entes federados um acordo com prazo de 30 anos, e a utilização de uma taxa
de juros de 6% a 7,5% a.a com atualização monetária do IGPDI:
Gráfico 02: Série histórica IGP-DI
Fonte: IPEADATA. Elaboração do
Observatório Econômico SINDIFISCAL – MS
Definiu-se também que o
pagamento deveria deter um determinado comprometimento da receita dos Estados.
As propostas do Governo Federal podem ser divididas em três:
- Pagamento de 20% à vista, com
taxa de 6% a.a, e
atualização monetária pelo IGP-DI;
- Pagamento de 10% à vista, com
taxa de juros de 7,5% a.a, e
atualização monetária pelo IGP-DI;
- Pagamento de 0% a vista, com taxa de 9% a.a, e atualização monetária pelo IGP-DI;
Mato Grosso do Sul escolheu a primeira opção.
Veja a seguir a escolha dos outros membros da união:
Figura 01: Condições de Refinanciamento por Estado
Fonte: MORA, Mônica.Evolução Recente da Dívida Estadual.2016.
.
Os novos acordos criaram
a vinculação com o Programa de Ajuste Fiscal (PAF), para que fosse monitorada a
situação fiscal daqueles que refinanciaram suas dívidas.
Em novembro de 2014, por
meio da Lei Complementar Nº148 foi promovida a troca de indexadores originais
do contrato, IGP-DI pelo IPCA
mais juros de 4% a.a ou taxa Selic (o que for menor), sendo a atual
condição em vigente.
Gráfico 03: Série histórica IPCA
Fonte: IPEADATA. Elaboração do
Observatório Econômico SINDIFISCAL – MS
PLP 257 / 2016
Devido às dificuldades
encontradas pelos estados para a manutenção de uma boa situação financeira,
houve um movimento para viabilizar melhores condições para o pagamento da
dívida com a União. Em resposta, o governo federal propôs a PLP 257 – 2016, que
propõe um alongamento para a dívida e uma redução dos juros, mas traz uma série
de novos compromissos que deverão ser assumidos pelos estados. A proposta
sintetizada pode ser vista a seguir:
“Propõe-se a concessão de prazo
adicional de até 240 meses para pagamento das dívidas refinanciadas pelos entes
estaduais perante a União, mediante celebração de aditivo contratual, com
redução de até 40% no valor das prestações nos 24 meses posteriores à
celebração do aditivo. Além disso, propõe-se autorizar as
instituições públicas federais, a seu critério,
a repactuarem financiamentos concedidos aos
estados e ao Distrito Federal, com
recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES,
conforme condições estabelecidas pelo CMN.
Nessas repactuações, autoriza-se a dispensa da verificação dos
requisitos exigidos para a realização de operações de crédito e concessão de
garantia pela União, inclusive aqueles definidos na Lei Complementar no101, de
4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.”
Em contrapartida, no
prazo de até 180 dias da assinatura dos termos aditivos contratuais, que os
entes sancionem e publiquem leis determinando a adoção durante os 24 meses
subsequentes de medidas para auxiliá-los a reduzir suas despesas, conforme
definido no art. 3 do Projeto.
Onde podemos destacar:
- · Reduzir em 10% a despesa mensal com cargos de livre provimento;
- · Não conceder aumento de remunerações dos servidores a qualquer título, ressalvadas as decorrentes de atos derivados de sentença judicial e previstas constitucionalmente, bem como suspender a contratação de pessoal, salvo em casos específicos;
- · Limitar o crescimento das outras despesas correntes à variação da inflação;
- · Vedar a edição de novas leis ou a criação de programas que concedam ou ampliem incentivo ou benefício de natureza tributária ou financeira.
Também terão que criar e
aprovar leis que tenham como objetivo normas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, assim:
- · Instituição do regime de previdência complementar, caso ainda não tenha publicado outra lei com o mesmo efeito, e elevação das contribuições previdenciárias dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social;
- · Reforma do regime jurídico dos servidores ativos, inativos, civis e militares para limitar os benefícios, progressões e vantagens ao que é estabelecido para os servidores da União;
- · Instituição de monitoramento fiscal contínuo das contas do ente, de modo a propor medidas necessárias para a manutenção do equilíbrio fiscal;
- · Instituição de critérios para avaliação periódica dos programas e projetos do ente.
Existe também uma
possibilidade de redução de 40% na prestação (optativa) dos entes por até 24
meses pós-assinatura do contrato, onde os optantes terão que editar leis que
determinem durante os 24 meses seguintes:
- · Redução de 20% na despesa mensal com cargos de livre provimento
- · Limitação das despesas com publicidade e propaganda a 50% da média dos empenhos efetuados nos últimos três exercícios.
- · Vedação de que o ente contrate operação de crédito pelo prazo de até 48 meses.
Ainda destacamos um ponto importante, a
apuração da despesa total com pessoal deverá ser observar a remuneração bruta
do servidor, nela incluídos os valores retidos para pagamento de tributos.
A medida demonstra
também em um cenário conservador, em que se os estados optarem por receber os
benefícios permitidos e assinarem os aditivos contratuais até a data de 20 de
junho de 2016, poderão ter postergada em 2016 os estados com divida de até R$
9,6 bilhões, em 2017 os estados com divida de até R$ 18,9 bilhões e em 2018 os
estados com divida de até R$ 17 bilhões.
Importante ressaltar que esta medida não é um
perdão, mas sim uma repactuação, não gerando custo financeiro para União. Mato
Grosso do Sul a principio poderia usufruir já em 2016, pois detém atualmente
uma dívida menor que a estipulada para a etapa deste ano.
Mudanças na LRF são
incluídas no projeto, onde a periodicidade de relatórios de avaliação da
receita e despesa deixa de ser bimestrais para se tornar trimestrais com a
justificativa que o período anterior pode ser ineficiente na captação de
anomalias de tendências. A problemática do poder executivo comprometer a
prestação de serviços públicos reduzindo despesas para alcançar metas fiscais
apresenta proposta de resolução, pois está sendo proposto adicionar um
dispositivo de Regime especial de condicionamento.
“Neste Regime Poder
Executivo contingenciará a totalidade da despesa pública, no entanto, preservando
aquelas relativas a investimentos em fase final
de execução ou que sejam considerados prioritários
e aquelas consideradas essenciais pelos órgãos
para a manutenção das suas atividades e prestação
de serviços públicos.”
Analisando as
possibilidades de não cumprimento das metas fiscais é visto a criação de
diversos estágios de regularização para a volta da normalidade do limite
acordado.
Primeiro
estágio:
- · “(i) vedação de criação de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras, que impliquem aumento de despesa;
- · (ii) suspensão da admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento, aquelas que não impliquem em aumento de gastos e as temporárias para atender ao interesse público;
- · (iii) vedação de concessão de aumentos de remuneração de servidores acima do índice de inflação oficial prevista;
- · (iv) não concessão de aumento real para as despesas de custeio, exceto despesa obrigatória, e discricionárias em geral;
- · (v) redução em pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre provimento”.
Caso o primeiro estágio
não seja suficiente para manter o gasto público primário abaixo
do limite estipulado, o segundo estágio se faz necessário com as
seguintes medidas:
·
“(i)
vedação de aumentos nominais de remuneração dos servidores públicos,
ressalvado o disposto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal;
·
(ii)
vedação da ampliação de despesa com
subsídio ou subvenção em relação ao valor
empenhado no ano anterior, exceto se
a ampliação for decorrente de operações já
contratadas;
·
(iii)
não concessão de aumento nominal para
a despesas de custeio, exceto despesa obrigatória, e
discricionárias em geral; e
·
(iv)
manutenção da despesa sujeita a limitação de empenho e movimentação
financeirade que trata o art. 9 , no máximo, no valor empenhado no ano
anterior;
·
(v)
nova redução de pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre
provimento.”
Se os dois estágios anteriores ainda não
forem suficientes para adequar o gasto público primário
ao limite estabelecido, novas medidas serão ativadas, configurando o terceiro estágio:
·
“(i) reajuste
do salário mínimo limitado à reposição
da inflação;
·
(ii)
redução em até 30% dos gastos com
servidores públicos decorrentes de parcelas
indenizatórias e vantagens de natureza
transitória; e
·
(iii)
implementação de programas de desligamento
voluntário e licença incentivada de
servidores e empregados, que representem redução de despesa.”
Logo uma vez que as
medidas acima atinjam os resultados esperados, elas serão suspensas.
DECISÃO LIMINAR EM
MANDADO DE SEGURANÇA NO STF: (A LUZ PARA OS ESTADOS E O APAGÃO DA UNIÃO)
O acontecimento que pode
trazer mudanças significativas teve surgimento com a observação do estado de
Santa Catarina que conseguiu apresentar valores divergentes e menores da sua
dívida do que o apresentado pela Secretaria do Tesouro Nacional (Oficial), assim
o Estado recusou-se assinar o contrato de renegociação da dívida,
posteriormente entrando com recurso no Supremo Tribunal Federal para não sofrer
sansões da União pela lide instaurada, tendo parecer favorável até o momento
por meio do Mandado de Segurança - MS 34.023.
A
questão central incide sobre a utilização da taxa SELIC capitalizada ou simples
(somada). O Estado também sustenta que a expressão “variação acumulada de
SELIC” quando empregada em outros diplomas normativos, não é aplicada de forma capitalizada.
A metodologia diverge da
oficial, pois apresenta como ponto fundamental a taxa de juros (SELIC) que dada
essa nova interpretação tem um caráter de capitalização simples alterando
drasticamente a fórmula oficial que utiliza a taxa juros (SELIC) em um caráter
composto.
Para facilitar o
entendimento devemos definir tais conceitos, onde a capitalização do tipo
simples segundo Santos (2012) os juros são calculados sempre em cima do capital
inicial. Enquanto a capitalização composta os juros variam a cada período, dado
que resultam do capital inicial juntamente com o valor dos outros períodos.
Podemos observar o
impacto de divergentes interpretações neste caso por meio da tabela 02 a
seguir:
Tabela 02: Estimativa dos impactos
Caso seja decretado a
adoção da taxa de juros simples e utilizando os valores da tabela acima (para o
ano de 2013), os estados passarão a conter os saldos devedores apresentados na
tabela 03:
Tabela 03: Impacto da Mudança da Taxa de Juros
Saldo da Dívida - Aplicação dos Juros Simples
|
|||
Acre
|
-85,36
|
Pará
|
-532,36
|
Alagoas
|
1.474,30
|
Paraíba
|
-338,49
|
Amapá
|
-13,45
|
Pernambuco
|
-544,58
|
Amazonas
|
-389,87
|
Paraná
|
-1.207,92
|
Bahia
|
-1.286,82
|
Rio de Janeiro
|
14.584,40
|
Ceará
|
-949,07
|
Rio Grande do Norte
|
133
|
Distrito Federal
|
18,86
|
Rio Grande do Sul
|
10.846,27
|
Espiríto Santo
|
-93,49
|
Rondônia
|
-183,07
|
Goiás
|
686,17
|
Roraima
|
-13,38
|
Maranhão
|
-1.074,32
|
Santa Catarina
|
637,40
|
Mato Grosso
|
134,13
|
São Paulo
|
48.184,97
|
Mato Grosso do Sul
|
1.584,27
|
Sergipe
|
-188,65
|
Minas Gerais
|
12.364,41
|
TOTAL
|
83.747,35
|
Fonte: Ministério da Fazenda. Elaboração e Calculo do
Observatório Econômico SINDIFISCAL - MS.
A nota técnica do
Ministério da Fazenda (29-02-2016) esclarece a importância de se utilizar o
fator de variação acumulada (capitalizada) por se tratar de uma operação de
crédito. Opondo-se do argumento utilizado na proposta (Caso de Santa Catarina)
em que se baseia no Manual do Sistema de Débito do Tribunal de Contas da União
que faz uso do sistema de capitalização simples, pois, esse manual abrange
ações condenatórias.
Para calcular a inflação acumulada, por exemplo, utilizam-se os
seguintes passos, segundo a Nota Técnica (Ministério da Fazenda, 2016) citada
acima:
“i) transformar as taxas percentuais em multiplicadores, sendo:
multiplicador = (variação percentual dividida / 100) + 1;
ii) multiplicar os
resultados obtidos em cada mês; e
iii) transformar o
multiplicador em variação percentual, por meio da operação inversa da descrita
em (i).”
Dessa forma podemos utilizar a SELIC acumulada
para o ano de 2016 (jan - mar) a fim de exemplificar os passos descritos acima:
Tabela 04: SELIC
Mês
|
SELIC (%)
|
jan/16
|
1,06
|
fev/16
|
1
|
mar/16
|
1,16
|
Fonte: BACEN. Elaborado pelo Observatório Econômico
SINDIFISCAL - MS
I) (1,06/100+1) = 1,0106; (1/100+1) = 1,01;
(1,16/100+1) = 1,0116
II) 1,0106 * 1,01 * 1,0116 = 1,0325
III) (1,0325 -1) x 100 = 3,25%
Dessa forma obtemos a SELIC acumulada com o valor
de 3,25%, caso tivesse ocorrido a soma das variações dos respectivos meses o
valor seria de 3,22% (1,06 + 1 + 1,16). Apesar da pouca diferença relatada para
os meses em questão, em um longo período de tempo a variação é muito
significativa conforme demonstra o gráfico 04.
Gráfico 04: SELIC
Acumulada e Somada
ao longo do tempo.
Fonte: Ministério da Fazenda.
Conclusões:
Claro que quaisquer
mudanças que venham ocorrer nas atuais condições do contrato da dívida terão
inicialmente um impacto positivo, pois atualmente o esforço empenhado é muito grande.
A principal proposta em tela (PLP 257 / 2016) traz um controle fiscal rígido
que pode influenciar drasticamente a administração dos governos estaduais, onde
o não atendimento das condições impostas poderá acarretar em crime de
responsabilidade.
Tal
rigidez também recai diretamente sobre o funcionalismo público dos entes da
federação. Os quais serão duramente penalizados pela histórica ineficiência dos
gestores públicos do passado, ou seja, o elo mais fraco dessa corrente.
Já em
um cenário com a utilização de juros simples para o cálculo, os estados seriam
altamente beneficiados o que consequentemente causaria grandes problemas
fiscais para a União no médio prazo, onde a pasta da Fazenda estima um prejuízo de até R$ 313
bilhões.
Essa perda de receita da
União (juros das dívidas) possuiria um efeito deletério exponencial face ao
estado cambaleante das contas nacionais, sem falar do sistema financeiro como
um todo, o qual já aguarda o momento e a forma de pegar carona na decisão do
STF (capitalização das dívidas a juros simples). Assim a defesa contra a
liminar conquistada por Santa Catarina chagará as últimas consequências, posto
que está em jogo um iminente abismo fiscal.
REFERÊNCIAS:
MORA, Mônica.Evolução
Recente da Dívida Estadual.2016
Equipe de Pesquisa do Observatório Econômico:
Marcos Miranda
Rodrigo da Rocha.
Clauber Aguiar - Diretor